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公众参与创造更好的新加坡未来

近年来,随着现代化城市发展的日渐成熟,公众参与逐渐成为城市热点。宏观层面上,城市规划需要在长期视野下进行战略性部署。因此,城市规划一般由政府组织与开展。然而,随着规划的深入与细化,人们越来越认识到,市民和各个私人利益相关方可以发挥重要作用,为规划进程提供新的、多样化的视角,带头提出和执行规划建议。

早在2001年的概念规划当中,新加坡市区重建局便开始将公众参与作为其规划编制的重要环节,欢迎社区与个人参与到城市规划与管理中,扩大社区发言权。这也是新加坡国民获得城市认同感与荣誉感的重要方式。本文将从2001年概念规划入手,延伸至2019年总体规划,融入公众参与铁路走廊规划的实际案例,介绍新加坡公众参与体系,学习组织社区参与经验。

《2001年概念规划》公共协商首次登上规划编制舞台
长期协调城市各项用地竞争的发展需求,确保有限的国土可持续发展,是城市规划的重要内容。在国土面积仅有721.5平方公里的新加坡,具有远见的土地利用规划尤其重要。《概念规划》作为国家城市政策文件,承担了这一主要职责,汇集各个公共机构的相关政策和方案,制定今后40至50年的发展确立土地利用和运输的长期远景和广泛战略,每十年审查一次。自1971年第一个版《概念规划》起,新加坡的《概念规划》编制基本于政府内部进行的,即由国家发展部与市区重建局相互协调编制。

然而,随着城市发展的成熟,为做出更切合实际的战略规划,新加坡《2001年概念规划》的编制工作开始尝试突破政府管理边界,由国家发展部于2000年底召集重点小组进行研究讨论,首次纳入公共协商进程。该重点小组由专业人员、相关利益团体、企业家、商人、学者、基层志愿者和学生组成,重点研究两个规划难题:(一) 在稀缺的土地资源条件下,如何平衡住房、公园和工业的土地竞争;(二) 在集约土地利用背景下如何保持新加坡文化特性。

小组以政府机构为主导,给与会者做情况介绍并带领他们实地访问,协助小组成员更好地了解和讨论问题。公众参与《2001年概念规划》草案工作的主要成果之一是保护了一个生物多样性丰富的沿海湿地地区仄爪哇。该地区以前曾在《概念规划》草案中被列入填海工程范围内。在公众咨询过程中,民间社会团体,特别是新加坡自然协会,请求当局保留仄爪哇的自然状态,以科学证据支持他们的建议,并开展公开讨论和活动,传播公众对仄爪哇的认识和兴趣。2002年1月,国防部宣布,只要该地区不需要发展,计划的填海工程就会推迟。

随着公众咨询工作的逐步扩大,公共参与从概念规划逐步渗透到总体规划编制当中。新加坡市区重建局发布的《2019年总体规划》草案编制过程中,亦不乏公众参与的身影。为多方收集反馈意见,完善提案,市区重建局与当地社区,行业专业人士,基层组织和学术机构等利益相关者进行了广泛接触,发起了多种活动实现公众参与,通过生活方式调查、焦点小组讨论、公众展览、论坛和互联网平台等渠道收集公众反馈。

焦点小组会议:针对特定议题举办会议,收集多方意见,包括当地社区,行业专业人员,基层组织和学术机构等。

当地和社区参与:在议题相关社区举办社区座谈会议,谁家研讨会和工作坊等,通过共同商议、写作的方式深入当地,收集社区各方建议,建立与当地社区的联系。

规划草案公开展览:线下依托市区重建局的展览馆举办《2019总体规划草案》展览,覆盖总体规划多个主题并提供现场导览,线上同步发布草案,多方式并行,提高公众知情度。

案例:新加坡铁路走廊
除了指导城市整体发展的《概念规划》和《总体规划》,重要的城市发展项目亦对周边社区产生重大影响。在这种情况下,强有力的公共参与有助于规划者和开发人员更好地理解和考虑社区需求。在推广、规模和方法方面,铁路走廊项目是市区重建局迄今最广泛的公众参与活动之一。

铁路走廊是一条横跨新加坡南北,连接新加坡和马来西亚24公里长的连续铁路带。2011年7月1日,铁路终点站从南部的丹戎巴葛转向北部的兀兰,两个车站之间的铁路系统停止运营。该铁路走廊贯穿各种用地景观,包括住宅、商业、工业和娱乐区,在连接社区、加强地方特色等方面具有巨大潜力。

铁路关闭的宣告引起了公众的极大兴趣。2010年10月,新加坡非政府组织,新加坡自然协会向政府提交了一份提案,建议维持铁路线路,并修整为服务于沿路居民的“绿色走廊”,以防止铁路走廊被分割用于发展,从而消失在城市景观中。市区重建局注意到公众对铁路走廊的广泛关注,亦看到了与不同利益相关方合作规划独特社区空间的绝佳机会。为建立铁路走廊的共同愿景,市区重建局开始向社会各阶层寻求意见,囊括兴趣团体、自然及文物爱好者、体育协会及活动组织者,以及包含长者、家庭及残疾人士在内的广泛的本地居民。该项目的公众参与工作历时五年,从对新加坡人如何设想铁路走廊的未来使用,到与居住在走廊附近的当地社区进行详细协商,培养他们的主人翁意识,鼓励他们积极参与走廊沿线的讨论活动。

市区重建局为铁路走廊的公众参与进程设定了三个主要目标:(一)通过积极的公众参与规划进程,促进项目的共同愿景和所有权。(二)提高公众认识,让社区接受新的、大胆的想法,以优化土地利用,同时将铁路走廊转变为一个包容性的社区空间,以绿色植物和遗产作为铁路走廊独特身份的标志。(三)通过组织重要项目的公众参与,加强社区联系。其参与过程可分为三个阶段:

第一阶段:线上参与(2011年7月至12月)
2011年7月1日,市区重建局设立了一个铁路走廊网站,直接与公众沟通,并迅速传播信息,希望收集市民意见、提供市民分享铁路记忆的途径,并就有关走廊的课题向市民进行传播教育。在六个月中,市区重建局通过这个平台收到了大约500项建议,并将“铁路走廊”作为该项目名称。

第二阶段:积极参与(2012年至2014年)
2012年至2014年,市区重建局扩大了参与的群体,接触更多的利益相关方,包括私营部门活动组织者、学生和街头艺术家。2012年3月2日,铁路走廊咨询小组扩大,以建立对铁路走廊的有组织实地访问。公共部门机构、利益团体和个人成员之间更密切的合作,以支持和促进铁路走廊作为一个包容性的社区空间。

第三阶段:收集反馈(2015年至2016年)
市区重建局于2015年3月推出了《铁路走廊:一个充满灵感和非凡的社区空间》的建议书,邀请本地及国际设计专业人士就发展《概念总计划》及《概念建议书》提出建议,以发展铁路走廊,并在离铁路走廊较近的社区中心展出,以供市民了解。同时,市区重建局亦举办社区工作坊,收集这些居民对建议的意见。

在公众参与和共同创造过程后,目前,市区重建局开始依据计划所提出的概念实施小规模项目,以指导未来铁路走廊的规划实施与建设。铁路走廊项目是新加坡组织公众参与公共空间项目规划与设计的优秀案例。在共同协商之下,政府承诺的规划远景和明确的设计目标使公众确信,铁路走廊可以保留其沿途的绿色生态和遗产价值。其协商的规模和深度亦使市区重建局与民间社会、社区积极接触和合作,共同创建一个包容性走廊,以其以前作为铁路线所不能实现的方式,在24公里的长度内连接现有社区。

结语
城市规划作为一个多方位组织和管理城市环境的重要工作,需要平衡城市土地利用和发展的竞争需求。然而,城市规划并不局限于物质空间和基础设施,提高公民的生活质量亦是其重要内容。基本的硬性基础设施需求一旦得到满足,充满复杂性与矛盾性的社会问题往往就会凸显出来。为此,城市规划从业者需要不断地深入了解人们变化的关切、需求和愿望,这对处于成熟发展阶段的城市尤其如此。由最初的政府单一主导逐渐扩散到社区当中,为社区参与规划创造更多的空间,不仅可以改善成果,而且可以加强政府和公民之间的社会契约,提高整个社会的复原力,使项目得到更大的共同所有权、更成功的实施和更好的成果惠及所有人。

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